민원 해결 청원제도, 신방[ 信訪 ]
민원 해결 청원제도, 신방[ 信訪 ]
  • 이광수 칼럼리스트
  • 승인 2019.10.13 19:20
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신방은 일반 민중이 정부를 대상으로 민원 해결을 요구하는 청원제도다. 개인 혹은 집단이 억울한 상황을 호소하거나, 정부의 정책결정을 비판하고, 간부의 부정부패와 권력남용 문제를 고발하는 행위를 ‘신방’이라 한다.

구체적으로 지방정부 혹은 중앙정부에 편지, 이메일, 팩스 등으로 청원내용을 보내 접수시키거나 혹은 직접 방문하는 방식으로 이뤄지는데, 직접 방문하는 경우를 특별히 ‘상방(上訪)’이라고 한다. 중국에서는 신방하는 사람을 신방인 혹은 상방인이라고 부른다. 신방은 헌법과 신방조례에 의해 정당한 정치적 권리로 인정받고 있는, 중국의 독특한 정치적 의사표현 제도다.

(칼럼=YBS뉴스통신) 이광수 논설위원 =

신방의 유래, 인민의 편지와 방문을 접수해 어려움을 해결한다

2004년 중국 서부 농촌지역인 샨시(陝西)성을 방문한 후진타오 국가주석의 모습후진타오가 2003년 ‘3농 문제’ 해결을 강조하면서 중국 농민들의 신방이 크게 증가했다.출처 : news.sohu.com
2004년 중국 서부 농촌지역인 샨시(陝西)성을 방문한 후진타오 국가주석의 모습후진타오가 2003년 ‘3농 문제’ 해결을 강조하면서 중국 농민들의 신방이 크게 증가했다.
출처 : news.sohu.com

1951년 중앙정부인 국무원의 전신인 정무원은 일반 민중들의 지지를 얻기 위해 「인민의 서신 처리와 방문 접대 업무에 관한 결정」을 발표했는데, 이 문서에 ‘인민의 편지와 방문(人民來信來訪)’을 접수해 민중의 어려움을 해결해주겠다는 의미의 ‘신방’이란 용어가 공식적으로 사용되었다.

공산당은 건국 이후 정권 초반에 공산당의 정당성을 확보하고, 안정적인 통치체제를 확립하기 위해, 민중의 호소와 불만을 직접 듣고 해결해주는 방식을 채택했다. 실제로 국공내전에서 농민의 지지를 적극 획득함으로써 승리할 수 있었던 공산당은, 대중과 직접 접촉하는 형식을 선호했다.

건국 이후 마오쩌둥이 집권하던 시기에 공산당 중심의 권위주의적 통치가 진행되면서 신방제도는 유명무실해졌다. 그 후 시장경제 발전을 주장한 덩샤오핑에 의해 개혁개방 정책이 실시되면서, 시민의 개인적 자유와 권리가 보장되는 흐름이 생기고, 신방제도 역시 회복되었다.

2003년에는 그야말로 ‘신방 열풍’이 불었다. 중국 전역에서 신방인(상방인)들이 수많은 신방인이 전국인민대표회의 상무위원회 중앙판공청신방국, 국가신방국, 공산당 중앙기율검사위원회 등 권력기관이 집중된 베이징으로 몰려들었다. 그 수가 엄청나 ‘신방대군(信訪大軍)’이라고 불렀다.

이렇게 신방이 증가한 원인은 2003년 후진타오 당시 국가주석이 빈부격차 문제를 풀기 위해 경제수준이 낙후한 농촌을 개발하고 농업을 발전시켜, 농민 소득을 향상시키겠다는 이른바 ‘3농 문제’ 해결을 강조한 데서 비롯되었다. 중국인의 다수 인구가 거주하는 농촌의 인민들이 자신들의 억울한 문제 해결을 위해 공산당과 정부의 최상급 기구가 모인 베이징에 모여들기 시작한 것이다.

중국 정부가 2005년 ‘신방조례’를 개정함으로써, 신방은 인민의 정치적 권리로 인정받게 되었다. 이에 따라 신방을 통한 민중의 의사표현이 적극적으로 나타났다.

당시 국가신방국의 통계에 의하면, 2004년 신방 건수는 1천만 건, 2005년에는 1,270만 건에 달했다. 신방 건수의 급속한 증가는 중국식 사회주의 민주정치의 발전을 반영한 것으로 평가되었다. 한편 민간단체들은 모든 국가기구를 포함해 매년 신방 건수는 약 2천만에서 3천만 건이라고 추정한다.

 

신방의 절차, 180일에 걸쳐 진행되며 불복 접수는 2회 할 수 있다

국가신방국방 업무를 전담처리하기 위해 국무원에 설치한 기관으로, 중국 전역의 신방 업무를 총괄한다.출처 : 信訪變革: 禁理越級上訪 源頭解決問題
국가신방국방 업무를 전담처리하기 위해 국무원에 설치한 기관으로, 중국 전역의 신방 업무를 총괄한다.
출처 : 信訪變革: 禁理越級上訪 源頭解決問題

중국은 헌법 제41조에 신방의 권리를 명시하고 있다. “중화인민공화국 공민(公民)은 국가기관과 국가공무원에 대해서 비판하거나 건의할 권리가 있으며, 국가기관과 국가공무원의 불법행위에 대해서, 국가기관에 투서·고발 또는 감독하는 권리를 갖고…….” 그리고 신방 업무를 전담처리하기 위해 국무원에 국가신방국을 설치했다. 성, 시, 현 등 각급 지방정부와 지방의회인 인민대표대회, 전국인민정치협상회의에도 신방부서를 설치·운영하고 있다.

신방 절차는 ‘신방조례’에 명시되어 있다. 최대 180일에 걸쳐 ‘신방 접수–회신–불복, 상급 접수–재심–불복, 상급 접수–구두 면담 통지’ 과정으로 진행된다. 단계를 밟다 보면 많은 시간이 소요되고, 상급 기관에 대한 신방은 2회만 허용되기 때문에, 대부분 현이나 시 혹은 성급 신방부서에서 신방 절차가 중지된다.

따라서 기층 정부 차원에서 신방을 통한 문제 해결이 어렵다고 생각하는 신방인들이, 단계를 뛰어넘어 곧바로 상급 정부에 접수시키려는 현상, 즉 월급(越级) 신방이 나타난다. 베이징에는 이런 신방인들이 몰려들어 형성된 신방촌(信訪村)이라는 마을이 있다. 이곳에서는 시진핑 국가주석 등 중국 지도자들의 주소와 이메일 주소가 적힌 소책자가 불티나게 팔린다고 한다.

중국 정부는 신방인이 베이징의 국가신방국에 직접 신방하는 상황이 대외적으로 비민주적인 요소를 드러내고, 지방정부의 대처를 약화시킬 수 있다고 우려한다. 2014년 2월, 공산당의 중앙사무기구인 중앙판공청과 중앙정부의 사무기구인 국무원판공청이 공동으로 「신방 문제 해결을 위한 새로운 군중공작방법의 개혁에 관한 의견」을 공포해 월급신방을 금지했다.

그리고 문제가 발생한 지역에서 지방간부들이 신방 해결을 위해 적극 나서도록 구체적인 신방 처리 지침을 명시했다. 성급 지도간부는 6개월마다 1일, 시나 청급은 계절별로 1일, 현급은 매달 1일, 향진 지도간부는 매주 1일씩 신방접수처에서 의무적으로 근무하도록 한 것이다. 국가신방국은 2015년 상반기에 베이징으로 와서 접수하는 월급신방 건수가 18% 감소했다고 밝혔다.

 

신방의 내용, 농민이나 노동자 계층의 불만 제기가 주를 이룬다

신방국 간부가 신방을 접수하는 모습신방 행위는 개인 또는 집단이 불만, 건의, 고발 사항을 해당 신방부서에 접수하면서 시작된다.출처 : 上半年全國信訪總量下降18% 掃描二維碼訪問中評社微信
신방국 간부가 신방을 접수하는 모습신방 행위는 개인 또는 집단이 불만, 건의, 고발 사항을 해당 신방부서에 접수하면서 시작된다.
출처 : 上半年全國信訪總量下降18% 掃描二維碼訪問中評社微信

신방의 형식은 신방 수단(서신 또는 방문)과 인원수(개인 또는 집단)에 따라 개인 서신, 개인 방문, 집단 서신, 집단 방문 네 형태로 나뉜다. 신방 행위는 개인과 집단의 불만, 건의, 고발 사항들을 적절한 당정기관의 신방부서에 접수하면서 이루어진다.

신방의 내용은 신방인의 사회적 신분에 따라 조금씩 다른 특징을 보인다. 신방인의 사회적 계층을 보면, 중산층이나 지식인 등 사회주도 계층이 아닌 농민이나 도시노동자 계층이 주를 이룬다. 따라서 신방의 내용도 대부분 억울함을 호소하거나 불만을 제기하는 사례들이다.

예를 들어, 농민들의 신방 내용은 주로 불법 토지수용, 보상의 불공정, 농업세 폐지 이후에도 줄어들지 않는 각종 부가세의 과다징수, 환경오염 문제 등이다. 반면 도시노동자는 국영기업 민영화에 따른 실업, 사영기업의 임금체불과 복지혜택 감소, 주택 강제철거 및 이주보상 문제, 거주·교육·의료 등 공공서비스 관련 문제 등을 주로 신방한다. 한편 사회적 신분에 관계없이, 지방정부 당정간부들의 부정부패와 권력남용 문제도 신방의 주요 내용이다.

농민이나 노동자들이 신방국을 찾아가는 ‘상방’을 통해 문제해결을 청원한다. 하지만 문제의 근원인 기층 정부의 신방부서에 접수하기조차 쉽지 않으며, 접수해도 해결을 기다리기는 더욱 요원하다. 홍콩중문대학의 리렌장(李連江) 교수는 신방국에 접수된 사안 중 해결되는 건수는 약 0.2%에도 못 미친다고 한다.

그럼에도 중국 정부가 신방제도를 유지하는 이유는 두 가지다. 첫째, 지방정부를 통제하기 위해 민중들과 직접 소통할 통로가 필요하기 때문이다. 둘째, 민중은 중앙정부가 지방정부에게 압력을 가해 지방정부가 문제를 해결하기 위해 적극적으로 움직일 것이라는 믿음을 가지고 있기 때문이다.

 

신방제도의 허점, 신방 접수 자체가 쉽지 않고 방해공작도 심하다

“배(세월호) 침몰 사건으로 사임한 한국 총리의 모습이 진정으로 인민에게 책임지는 관료 책임제”라고 쓴 대자보를 들고 상하이시 정부청사 앞에서 청원하는 상하이시의 신방인들출처 : 更新時間
“배(세월호) 침몰 사건으로 사임한 한국 총리의 모습이 진정으로 인민에게 책임지는 관료 책임제”라고 쓴 대자보를 들고 상하이시 정부청사 앞에서 청원하는 상하이시의 신방인들
출처 : 更新時間

신방제도는 민중들이 자신의 문제를 정부에 알려 억울한 상황을 해소하거나, 기층 정부의 문제를 상급 정부에 고발해 문제를 해결하려는 제도다. 신방인들은 문제를 해결하기 위해 가장 효과적인 신방 통로인 베이징으로 가려고 한다.

그러나 베이징 신방은 힘없고 돈 없는 일반 민중에게는 결코 쉬운 일이 아니다. 첫째, 지방에서 베이징은 가까운 거리가 아니다. 가족의 생계나 직무를 제쳐놓기가 쉽지 않다. 둘째, 경비부담도 적지 않다. 셋째, 지방정부 관료들의 신방 방해 공작은 신방제도가 제대로 운용되지 못하는 가장 큰 문제다.

비록 법적으로는 신방을 허용하고 있지만, 실제로는 신방의 접수조차 거부한 채 반송하는 일이 자주 발생한다. 또한 현재는 특수한 경우를 제외하고는 신방인의 투서는 해당 지방정부 신방담당 부서로 보내서 처리하도록 한다. 결국 문제 당사자가 신방 내용을 알게 되고, 신방인이 압력과 보복조치를 당하는 경우가 발생한다.

중국 최대의 정치행사인 전국인민대표대회와 전국정치협상회의(양회)가 동시에 개최되는 매년 3월이 되면, 신방국 정문 앞 혹은 담장 너머로 요구조건을 적은 종이를 들고 있는 이른바 ‘신방난민(信訪難民)’들이 나타난다. 이들은 지방정부나 베이징 경찰의 감시와 제재를 당하기도 한다. 중국에 있는 앰네스티 등 국제인권기구들은 신방인에 대한 인권침해를 비판하고 시정을 요구했다.

 

신방제도의 부실로 군중시위가 확산되고 있다

비록 법적으로는 신방을 허용하고 있지만, 실제로는 신방의 접수조차 거부한 채 반송하는 일이 자주 발생한다. 또한 현재는 특수한 경우를 제외하고는 신방인의 투서는 해당 지방정부 신방담당 부서로 보내서 처리하도록 한다. 결국 문제 당사자가 신방 내용을 알게 되고, 신방인이 압력과 보복조치를 당하는 경우가 발생한다.중국 최대의 정치행사인 전국인민대표대회와 전국정치협상회의(양회)가 동시에 개최되는 매년 3월이 되면, 신방국 정문 앞 혹은 담장 너머로 요구조건을 적은 종이를 들고 있는 이른바 ‘신방난민(信訪難民)’들이 나타난다. 이들은 지방정부나 베이징 경찰의 감시와 제재를 당하기도 한다. 중국에 있는 앰네스티 등 국제인권기구들은 신방인에 대한 인권침해를 비판하고 시정을 요구했다.신방제도의 부실로 군중시위가 확산되고 있다[네이버 지식백과] 신방 [信訪] (중국현대를 읽는 키워드 100, 이광수)
2016년 3월 중국 헤이룽장성 광부들의 임금체납 항의 시위
출처 : 연합뉴스

신방을 통한 정치적 의사표현이 막히자 최근에는 군중시위가 빠르게 증가하고 있다. 리렌장 교수는 중국에서는 하루 500건 이상, 1년에 무려 18만 건 이상의 집단시위가 발생한다고 했다. 신방제도가 제대로 작용하지 않기 때문이다. 2016년 3월 양회 개최 시기에 중국 동북부 지역 헤이룽장성에서 수천 명의 광부가 집단으로 시위를 벌였다. 헤이룽장성 당서기가 양회에서 임금체납이 해결되었다고 중앙에 거짓보고를 했기 때문이다.

지방정부나 여러 유관 부서는 신방으로 인한 문제 확대를 막기 위해 인력, 경비, 자원을 이용해 신방인을 방해한다. 중국 농촌연구학자인 위젠롱(于建嶸)은 2004년 베이징에 신방하러 온 농민들과의 인터뷰를 통해, 지방정부의 관료들이 신방인을 대상으로 벌금 부과·주택 철거·재물 몰수 및 강탈 등의 방법으로 금전상의 손해를 입히거나, 학습반 배치·구타·구금·강제노동 및 조직폭력배를 동원한 집단구타 등 신체상의 위해를 가하기도 하며, 심지어 가족을 대상으로 협박까지 한다는 사실을 밝혔다.

잘 알다시피 2008년 중국 서부 쓰촨성에서 진도 8.0의 대지진으로 많은 피해가 속출했다. 특히 학생들의 인명피해가 극심했다. 건설사들과 지방정부 관료들이 정경유착을 통해 학교 건물을 부실하게 짓고 그 이익을 나눠가졌기 때문이었다. 분노한 학부모들은 베이징의 중앙정부에 고발하려고 쓰촨성의 성도인 청두시의 기차역으로 갔다. 지방정부는 공무원들을 동원해 기차역을 봉쇄하고, 신방인들을 강제 귀가시키거나 집단구타해 신방을 막았다.

 

법적·제도적 보완을 통해 신방제도의 순기능을 확대해야 한다

2011년 베이징에 청원 온 40여명의 신방인을 불법구금한 창핑구의 한 사설감옥중앙정부는 지방정부에게 민중의 신방문제에 적극 대처해야 한다고 하지만, 지방정부에서는 책임 회피와 사건 공개를 막기 위해 신방인들을 ‘사설감옥’에 불법 감금하는 사례가 종종 발생한다.출처 : humanrights.cn
2011년 베이징에 청원 온 40여명의 신방인을 불법구금한 창핑구의 한 사설감옥중앙정부는 지방정부에게 민중의 신방문제에 적극 대처해야 한다고 하지만, 지방정부에서는 책임 회피와 사건 공개를 막기 위해 신방인들을 ‘사설감옥’에 불법 감금하는 사례가 종종 발생한다.
출처 : humanrights.cn

중국은 입법, 행정, 사법이 분리된 서구식 3권분립 제도와는 다른 ‘인민대표대회’ 중심의 사회주의 정치제도를 중국식 민주제도라고 강조한다. 중국공산당이 영도적 집권당으로서 지위를 확고히 하면서, 지방의 각급 인민대표의 선출제도의 개선 중앙의 전국인민대표대회의 운영을 개선하는 등의 제한된 범위 내에서 민주정치를 단계적으로 확대하는 방식을 채택하고 있다.

신방제도는 백성들의 청원을 직접 듣고 해결해주는 전통적인 통치의 모습을 갖고 있다. 때문에 법치보다는 인치(人治)의 성격이 비교적 강한 신방제도는, 관리시스템이 제도적으로 잘 마련되지 않으면 관료주의적 폐단이 드러나기 쉽다. 시간을 지연하거나 책임을 회피하고, 신방인을 압박하거나 집단폭행하는 등 신방제도를 기형적으로 만들기도 한다.

2013년 중국에서는 중국판 ‘삼청교육대’로 비판받았던 ‘노동교양제도’가 56년 만에 폐지되었다. 법원의 판결절차 없이 지방정부와 공안당국의 행정처분만으로 최대 4년까지 인신 구속할 수 있다는 점에서, 대표적인 인권침해 제도로 비판을 받아왔다. 신방인의 신체를 구금해 비공식적 형태의 ‘사설 감옥(黑監獄)’에 가두거나, 노동교양을 보내는 사례도 적지 않았다. 이런 노동교양제도의 폐지는 인권보장과 민주적인 제도의 발전을 이루었다는 평가를 받았다.

신방제도는 중국 정부의 입장에서도 민중의 목소리를 직접 듣고 정책에 반영할 수 있는 통로라는 점에서, 중국식 사회주의 민주정치의 중요한 구성요소다. 향후 신방제도의 미래는 공민으로서의 권리를 보장받고 목소리를 제대로 낼 수 있도록 법적·제도적 보완이 필요하다.

 

 

 

 


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