중국식 풀뿌리 민주제도, 촌민자치[村民自治]
중국식 풀뿌리 민주제도, 촌민자치[村民自治]
  • 이광수 칼럼리스트
  • 승인 2019.10.08 10:51
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(칼럼=YBS뉴스통신) 이광수 논설위원 = 촌민자치는 중국 농촌지역의 촌민들이 마을(村) 내부의 일을 스스로 결정, 집행하는 자치제도다. 직접투표를 통해 마을의 대표자들을 뽑는 ‘선거’ 외에도, 마을의 주요 사업을 결정, 관리, 감독한다. 촌민들이 민주적 운영원칙에 따라 자치를 실행한다는 점에서 ‘중국식 풀뿌리 민주제도’라고 한다.

농촌에서 먼저 민주적인 개혁조치를 직접 실험하다

출처 : sina.com
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중국은 넓은 면적, 많은 인구, 다양한 민족으로 구성되어 있다. 중국의 통치자들은 전통적으로 지방세력의 발호를 막고, 안정적으로 통치하기 위해 중앙집권적인 정치체제를 선호했다. 1949년 건국한 중화인민공화국 역시 사회주의국가 실현을 위해, 중앙에 권력이 집중된 강력한 당국가체제(당과 국가가 완전히 결합된 체제)를 유지해왔다.

그러나 1980년대에 중국 정부가 본격적으로 시장경제 발전 모델을 채택하면서, 중앙집권적 통치체제는 조금씩 변화했다. 마오쩌둥에 대한 개인숭배가 비판을 받고, 공산당 간부의 종신제도가 임기제로 바뀌고, 전문성과 지식을 갖춘 젊은 간부들로 교체되었다.

중앙정부 차원의 개혁을 지켜보던 인민들은, 한편으로는 불안감을 느끼면서도 다른 한편으로는 개혁에 대해 기대와 희망을 갖고 있었다. 특히 도시지역보다 통제성이 약한 농촌지역에서 먼저 민주적 개혁조치를 직접 실험하는 사례가 나타났다. 즉, 명령과 지시로만 일관하는 농촌 행정관리 체제를 대체해, 농민들의 의사를 대변하고, 농민의 이익을 수호하는 자치조직을 직접 구성하겠다는 구상이었다.

실제로 중국 남부 지역에서는 농민들이 직접 마을의 행정조직을 변화시키려는 움직임이 일어났다. 예를 들면, 광시(廣西)성 허짜이촌(合寨村)과 안후이(安徽)성 샤오강촌(小崗村)의 농민들은, 마을 공동소유의 땅(집체토지)을 자율적으로 경작하고, 치안 유지 및 공공업무를 담당하는 조직을 설립했다. 바로 촌민위원회다.

당시 실권자 덩샤오핑(鄧小平)과 안후이성 당서기 완리(萬里) 등 공산당 개혁파 지도자들은 촌민위원회가 농촌 주민들의 자치조직으로 토지 경작의 자율성을 고취시키고, 농업생산력을 증가시킬 것으로 기대하면서, 촌민자치제도를 전국적으로 확대하였다.

 

도시와 공산당 내부의 민주적 개혁을 촉진하는 촌민자치제도

산동성 칭다오시(青島市) 펑쟈좡촌(彭家庄村) 촌민회의(왼쪽)와 윈난성 홍허저우(紅河州)

칭커우촌(箐口村) 촌민위원회 교체 선거대회

출처 : Google
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촌(村)은 중국 농촌의 기층 행정단위로, 우리의 리(里)에 해당한다. 촌민자치제도는 18세 이상의 촌민들이 직접선거를 통해, 마을의 대표기구인 촌민위원회의 주임과 위원을 선출한다. 주임(촌장)은 임기가 3년이며 연임 제한이 없다. 하지만 촌민의 5분의 1 이상, 혹은 촌민대표 3분의 1 이상이 파면을 요구하면, 촌민회의에서 과반 이상의 찬성 절차를 거쳐 파면된다.

촌민자치제도는 크게 촌민회의, 촌민위원회, 촌민대표회의로 구성된다. 촌민회의는 마을 주민 전체가 참여해 중요 사항을 토의 · 결정하는 최고 의사결정기구다.

촌민위원회는 마을의 공동사업과 집체토지의 활용 등 주요 업무를 결정, 집행하는 상설기구다. 마을의 공공업무와 공익사업을 자율적으로 운영하고, 그 과정과 결과를 촌민회의 또는 촌민대표회의를 통해 알리며, 전체 촌민의 관리와 감독을 받는다.

촌민대표회의는 촌민위원회와 촌민 간의 연락이나 소통을 담당한다.

중국은 지방의 현장(縣長)과 성장(省長)에서부터 중앙의 총리와 국가주석에 이르기까지, 상급 조직이 임명하거나, 또는 인민대표대회에서 선출하는 간접선거제도 방식을 취한다. 하지만 촌민자치제도는 촌민이 마을 대표자를 뽑는 직접선거제다. 따라서 민주주의 경험이 부족한 중국에서 풀뿌리 민주주의를 구현하는 실험공간이자, 도시의 주민자치와 공산당 내부의 민주적 개혁을 촉진하는 자극제로 인식되고 있다.

 

촌민자치제도의 한계, 여전한 권력독점과 부정부패

촌민위원회 간부의 비리를 고발한 영화 { 천주정 } 포스터출처 : Google
촌민위원회 간부의 비리를 고발한 영화 { 천주정 } 포스터
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촌민자치제도는 시행 초기부터 현재까지 많은 시행착오를 겪으면서, 농촌 기층단위의 농민자치조직으로 자리매김하고 있다. 하지만 한편으로는 다양한 문제점을 노출하면서 한계점도 드러내고 있다.

첫째, 정치적인 측면에서 1인 혹은 소수의 당정간부가 권력을 독점하는 폐단이 여전하다. 즉, 전체 촌민에 의해 수행되어야 할 촌민자치가 촌민위원회 주임 한 사람에 의해 결정되는 ‘촌주임의 자치’로 전락했다. 예를 들어, 2011년 광둥성 우칸촌(烏坎村)에서 발생한, 1만여 명의 촌민이 참가한 대규모 시위는 바로 촌민 공동소유의 토지매매 이익을 독점한 촌 간부의 전횡이 원인이었다.

둘째, 촌민위원회 간부의 부패 문제다. 2014년 한국에서 상영된 지아장커(賈樟柯) 감독의 영화 <천주정(天注定)>도, 촌민위원회 간부가 촌민들에게 골고루 분배해야 할 토지매매 이득을 착복한 내용을 고발하고 있다.

셋째, 선거 과정에서 불법, 폭력, 금권 선거의 양상이 나타난다. 중국의 농촌은 가족 혹은 친족이 집단적으로 모여 사는 ‘집성촌’의 특징을 지닌 곳이 많다. 선거 과정에서 인맥과 금전을 이용해 득표활동을 하는 사례가 속출했다.

이처럼 촌민자치제도의 실행 과정에서 민주적인 발전을 촉진할 것이라는 기대와는 달리, 여러 가지 한계점이 나타나고 있다.

 

농촌의 이중권력 문제, 공산당 조직이 자치조직을 이끄는 시스템

안휘성 허(和)현 우장(烏江)진 황바(黃垻)촌의 촌민위원회와 당지부 현판출처 : 8944.net
안휘성 허(和)현 우장(烏江)진 황바(黃垻)촌의 촌민위원회와 당지부 현판
출처 : 8944.net
헤이룽장성 두얼보터(杜爾伯特)현 싱룽(興隆)촌의 촌민위원회와 당지부 현판출처 : epochtimes.com
헤이룽장성 두얼보터(杜爾伯特)현 싱룽(興隆)촌의 촌민위원회와 당지부 현판
출처 : epochtimes.com

중국의 농촌지역에는 촌민의 자치조직인 촌민위원회와 공산당의 기층조직인 촌당지부(村黨支部), 두 개의 권력기구가 존재한다. 공산당 영도 원칙을 고수하는 중국에서는 거의 모든 조직에 공산당 조직이 있고, 그 조직이 해당 조직을 통솔한다. 농촌에서는 당조직인 촌당지부가 촌민위원회를 이끄는 시스템이다. 그런데 촌당지부의 대표인 촌서기는, 촌당지부 내부에서 추천한 당원을 향진(鄕鎭) 당위원회가 임명하는 간접선거 형태인 데 반해, 촌민위원회의 대표인 촌장은 전체 촌민이 직접선거를 통해 선출한다. 따라서 촌당지부(촌서기)와 촌민위원회(촌장) 두 권력 사이에 대립과 갈등이 자주 발생한다.

이런 이중권력의 충돌을 ‘양위(兩委)’ 문제라고 하며, 중국식 촌민자치제도의 발전을 억제하는 요소로 지적되고 있다.

중국 공산당과 중앙정부는 이중권력의 충돌 문제를 해결하기 위해, 촌당지부 서기의 대표성을 높이는 방식을 취하고 있다. 즉, 공산당원이 아닌 일반 촌민을 촌당지부 간부 선출에 참여시키는 개방형 선거, 일종의 오픈 프라이머리(Open Primary) 방식을 활용하는 형태다.

또한 당지부의 활동에 비당원 촌민의 참여를 확대하고, 양위의 역할과 권한을 법적으로 규정했다. 하지만 촌민위원회 주임을 촌당지부 부서기로 임명함으로써, 공산당의 지도적 역할은 여전히 유지하고 있다.

사실상 농촌지역에서 시행되고 있는 공산당 영도 원칙은 민주발전 기제로서의 촌민자치제도에 부정적으로 작용하고 있다. 위 사진들에서 볼 수 있듯이 중국에서는 공산당의 기층조직과 자치조직이 한 공간에서 업무를 보고 있으며, 결국 제한적인 범위에서 촌민자치가 이루어질 수밖에 없음을 상징적으로 보여주고 있다.

 

 

 


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